E’ meglio impugnare la cartella o l’avviso bonario? Il fisco non lo dice e a perderci è il contribuente

Nel panorama fiscale italiano, l’avviso bonario rappresenta un atto intermedio che l’Amministrazione finanziaria invia al contribuente, generalmente a seguito di controlli automatizzati (art. 36-bis del DPR 600/1973) o di controlli formali (art. 36-ter del DPR 600/1973).

Non si tratta di un atto impositivo vero e proprio , bensì di una comunicazione preventiva contenente la rettifica degli importi dichiarati o la richiesta di somme non versate, spesso correlata a errori formali o materiali in sede di dichiarazione dei redditi.

L’avviso bonario non pagato è seguito dall’iscrizione a ruolo e dalla successiva cartella esattoriale.

L’avviso bonario è impugnabile. Cosa dice la prassi e cosa dice la giurisprudenza?

Secondo la prassi, l’avviso bonario non è un atto autonomamente impugnabile, ossia non è un provvedimento contro il quale il contribuente può presentare ricorso.

Piuttosto, la normativa fiscale prevede che, qualora l’importo segnalato non venga corrisposto, l’Erario proceda con la notifica della cartella di pagamento.

La cartella costituisce invece l’atto tipico ed è  ordinariamente impugnabile.

A differenza dell’avviso bonario, la cartella deve essere notificata entro i termini decadenziali previsti dall’art. 25 del DPR 602/1973, a pena di decadenza. Nel caso dell’avviso bonario, invece, i termini di cui agli artt. 36-bis e 36-ter del DPR 600/73 sono considerati ordinatori e non perentori.

Tuttavia, nel tempo la giurisprudenza ha elaborato un orientamento interessante: pur non essendo l’avviso bonario un atto “necessariamente” impugnabile, il contribuente può comunque proporre ricorso contro di esso in via facoltativa.

Tale interpretazione, se da un lato offre un’ulteriore opportunità di difesa, dall’altro solleva dubbi su quale sia la scelta processualmente ed economicamente più vantaggiosa: conviene difendersi subito, impugnando l’avviso bonario, oppure è preferibile attendere la notifica della cartella di pagamento?

Ricorso contro l’avviso bonario.

Una strategia per anticipare la difesa

In base all’orientamento emerso in diverse sentenze della Corte di Cassazione, l’avviso bonario è un atto che il contribuente può decidere di impugnare, ma non è obbligato a farlo.

Le conseguenze pratiche di questa scelta, come chiarito anche dalla prassi e dagli interventi giurisprudenziali più recenti, possono rivelarsi decisamente rilevanti.

Da un lato, è vero che un ricorso proposto contro l’avviso potrebbe anticipare la difesa.  E, in rari casi, evitare la formazione del ruolo (ovvero il passaggio all’emissione della cartella di pagamento).

Dall’altro lato, tuttavia, bisogna considerare che, secondo la Cassazione, l’Amministrazione finanziaria non è vincolata ad attendere l’esito del giudizio sull’avviso bonario per procedere alla notifica della cartella.

Inoltre, la successiva notifica della cartella di pagamento rischia di rendere inammissibile il precedente ricorso contro l’avviso bonario: per “sopravvenuta carenza di interesse”.

Proprio su questo punto, segnaliamo la pronuncia n. 2092 della Corte di Cassazione, in cui è stato chiarito che:

il ricorso contro l’avviso bonario non impedisce all’Agente della riscossione di notificare la cartella di pagamento.

Nel momento in cui il contribuente propone ricorso contro la cartella di pagamento, il precedente ricorso contro l’avviso bonario diventa inammissibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Inoltre, i giudici hanno ribadito che l’avviso bonario è atto impugnabile in via facoltativa e che il fatto di impugnarlo non può precludere all’Amministrazione finanziaria di procedere all’iscrizione a ruolo degli importi (che , deve avvenire entro i termini di decadenza di cui all’art. 25 del DPR 602/73).

Alcune cartelle dovevano essere notificate entro il 31 dicembre scorso.

Ulteriori pronunce della Cassazione e le strategie da seguire

Un’altra pronuncia rilevante è quella, Cass. 9 dicembre 2024 n. 31630, che, sebbene affronti il caso degli avvisi di pagamento TOSAP (anch’essi impugnabili, ma solo in via facoltativa), fornisce un principio generale applicabile agli avvisi bonari: se l’atto tipico successivo (nel nostro caso, la cartella di pagamento) non viene impugnato, la pretesa erariale si consolida, anche se è ancora pendente un ricorso contro l’atto facoltativo.

In altre parole, se si lascia trascorrere il termine per ricorrere contro la cartella, non basta aver avviato un contenzioso sull’avviso bonario per scongiurare la validità della pretesa.

La “migliore” strategia, nella generalità dei casi, è spesso quella di non impugnare subito l’avviso bonario ma di attendere la cartella esattoriale:

• chiarezza dell’atto successivo: la cartella di pagamento rappresenta l’atto impositivo “ufficiale” e tipico, contro cui si concentra la vera e propria pretesa erariale. Difendersi contro la cartella permette di argomentare sul merito della legittimità della pretesa e di far valere qualunque vizio formale o sostanziale;
• termini di decadenza: mentre l’avviso bonario è soggetto a termini ordinatori, la cartella di pagamento deve essere notificata nei termini decadenziali di legge. Questo rende di fatto non “intralciabile” l’emissione della cartella, che l’Amministrazione finanziaria deve, anzi, emettere per non far decadere dal proprio credito;
• evitare doppio contenzioso: proponendo ricorso contro l’avviso bonario, si apre un giudizio che rischia di essere vanificato qualora arrivi la cartella e venga impugnata. Di fatto, un nuovo ricorso contro la cartella renderebbe inutile il giudizio ancora pendente sull’avviso bonario.

Quando è preferibile agire contro l’avviso bonario?

Non mancano tuttavia situazioni particolari in cui, per motivi specifici, è preferibile agire immediatamente contro l’avviso bonario.

Ad esempio:

• necessità di una sospensiva immediata: in alcuni casi, sebbene la giurisprudenza ammetta comunque l’emissione della cartella, il contribuente potrebbe voler chiedere subito una sospensione giudiziale degli effetti dell’atto, ad esempio per evitare (o cercare di ritardare) la formazione del ruolo (vedi Corte di Cass. pronuncia 7344 del 2012.
• errori evidenti: qualora l’avviso bonario contenga errori macroscopici di calcolo o di persona, il contribuente può voler risolvere la questione tempestivamente, anche per ottenere un eventuale annullamento in via di autotutela (ma questo si può fare anche tramite Civis).
• Strategie di difesa anticipate: in determinate circostanze, il contribuente o il suo difensore potrebbero avere un interesse concreto a far valere subito delle prove, magari per dimostrare che le somme richieste sono frutto di un fraintendimento o di una duplicazione di addebiti.

È però importante sottolineare come, anche in tali evenienze, la cartella di pagamento rischi di arrivare ugualmente, perché essa deve essere notificata entro i termini di decadenza previsti dall’art. 25 del DPR 602/73. A fronte di un avviso bonario non (o non ancora) annullato da un giudicato favorevole al contribuente, l’Amministrazione non può permettersi di attendere: perderebbe la possibilità di riscuotere le somme a causa dello spirare dei termini decadenziali.

 Riassumendo

• Secondo il Fisco, l’avviso bonario non è un atto impugnabile.
• Secondo la Giurisprudenza l’avviso  è impugnabile in via facoltativa, sia nel caso di liquidazione automatica sia nel caso di controllo formale.
• L’impugnazione dell’avviso bonario non preclude all’Amministrazione la possibilità (anzi, la necessità) di emettere la cartella esattoriale entro i termini di decadenza.
• La notifica della cartella, se successivamente impugnata, rende privo di oggetto il contenzioso già in essere contro l’avviso.
• Se invece la cartella non viene impugnata, la pretesa si consolida, vanificando qualunque giudizio pendente sull’avviso bonario.